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完善法官责任制改革的民事诉讼配套制度

时间:2020-06-10

党的十八届四中全会于2014年10月审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)对我国司法责任制改革具有重要意义。《决定》旗帜鲜明地要求“明确司法机关内部各层级权限,健全内部监督制约机制。司法机关内部人员不得违反规定干预其他人员正在办理的案件,建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度。完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制,落实谁办案谁负责”,这标志着我国司法责任制改革的新起点和新征程。

为贯彻上述司法责任制改革的总体部署,最高人民法院于2015年以来连续颁布《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》《最高人民法院司法责任制实施意见(试行)》《最高人民法院关于落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见(试行)》《最高人民法院关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》,其核心内容是“让审理者裁判,由裁判者负责”。司法责任制改革同样是《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要(2019—2023)》的重中之重。

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》更进一步要求“全面落实司法责任制”。近日,中共中央办公厅又印发《关于深化司法责任制综合配套改革的意见》。这表明,司法责任制改革是我国建设社会主义法治国家和实现国家治理能力现代化的重要抓手。司法责任制改革并未结束,也不应停滞,而应被持续关注和实质推进。

党的十八届四中全会以来,制约全面落实司法责任制的一系列体制问题已经得到根本解决。无论是法官员额制改革、“人财物省级统管”、法官权责清单,都旨在体制上一方面保证法官的审判能力,另一方面控制廉政风险,并在结果上理顺合议庭(独任法官)与庭长、院长和审判委员会之间的职责分工及监督机制。上述问题正是长期掣肘法官独立判案的痼疾。在体制问题已经基本理顺,“让审理者裁判,由裁判者负责”的外部条件逐步建立之后,民事诉讼配套制度完善必然成为司法责任制改革的关键下一步:民事诉讼是程序之母,司法责任制改革的民事诉讼配套制度完善必将对行政诉讼和刑事诉讼起到提纲挈领的示范作用;民事诉讼的首要目标是保障当事人的民事实体权利,在民事诉讼中落实司法责任制不仅为即将颁布实施的《中华人民共和国民法典》奠定了坚实的程序基础,而且也在总体上和结果上为社会主义市场经济和中华民族传统美德起到保驾护航和发扬光大之重要作用。

改革开放以来,我国民事诉讼改革的初心是变职权主义为当事人主义,有效确保当事人通过民事诉讼实现其民事实体权利。在民事审判方式改革和司法体制现代化的持续作用下,我国民事诉讼越发强调当事人的主人翁意识,贯彻当事人自我决定、自我负责的现代民事诉讼理念。与此同时,考虑到我国并未建立律师强制代理,本人诉讼情况较为普遍,当事人法律和诉讼意识存在欠缺的社会现实,又通过法官释明等制度确保“让有理有据的人打得赢官司”。必须冷静指出的是,虽然我国民事诉讼体制或模式转型已经取得了长足进步,但当事人主义体制转型依旧在路上,并会在相当时期内处于改革进程中。在当事人主义并未在我国彻底确立的背景下,司法责任制的建立和落实也将面临挑战,并主要表现为相互联系的两个面相:一方面,法官在民事诉讼中的权责边界并不清晰,这容易催生当事人的依赖心理和不满情绪,在结果上导致“好心办坏事”,法官的“苦心”不仅不能换来当事人的满意,反而可能受到司法责任制的负面评价;另一方面,“案多人少”是长期制约我国民事诉讼的现实问题,并呈现出逐年递增的趋势。2013年至2017年,地方各级人民法院受理案件8896.7万件,审结、执结8598.4万件,同比上升58.6%和55.6%。2018年,地方各级人民法院受理案件2800万件,审结、执结2516.8万件,同比上升8.8%和10.6%。这被形象地称为“诉讼爆炸”。然而,截至2019年上半年,各省(区、市)却仅有员额法官12.6万名。法官员额制改革是落实“司法责任制”的重要举措,对法官的正规化、专业化、职业化水平有明显的提升作用。不过,法官员额制改革确实减少了审判人员的数量,使法官“人案比”不断增大,这在民事诉讼中尤为突出。

如果法官在民事诉讼中的权责清单无法得到科学和清晰划定,“案多人少”问题无法得到根本解决,法官责任制改革的落实就会打折扣甚至出现反复。沉重的工作负担和职业风险一方面会使优秀法律人才望而却步,转而选择其他法律职业;另一方面,高压力和高风险还可能导致优秀审判人员用脚投票,离开法官队伍。通过司法调研可以发现,法官超负荷工作是较为普遍的现象,“一人一天一案”已经在部分法院成为现实。“诉讼爆炸”虽然对法院而言是沉重的工作负担,但这恰恰是市场经济蓬勃发展和民众法律意识增强的必然结果。面对汹涌而来的案件潮,多元化纠纷解决机制、繁简分流、诉讼调解、审理期限和正在进行的二审独任制改革探索等举措固然能够起到分流和缓解作用,但上述举措的负面影响也已经引起最高人民法院的关注和重视。

公正是司法的生命线,提升司法效率、破解人案矛盾,不能降低司法质量、损害人民群众合法权益。必须在保障司法质量、提升司法公正方面狠下功夫、深化改革,有效实现司法质量与效率的有机统一。司法质量、司法公正和司法效率的有机统一,除了社会环境和司法体制上的保障,还有赖民事诉讼配套机制的建立和完善。

第一,继续推进落实立案登记制改革。《决定》明确提出变立案审查制为立案登记制。为了贯彻上述要求,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》在第208条作出初步回应。由于其并未突破《中华人民共和国民事诉讼法》第119条和第124条所规定的积极和消极起诉条件,故而并未彻底完成立案登记制改革。虽然立案门槛的进一步降低必然在短期内引发案件数量的进一步增加,但这正是保障当事人依法行使诉权的根本体现。为科学应对激增的案件数量,应相应增加员额法官数量,并通过民事诉讼的其他配套制度加以科学应对和合理解决。

第二,继续贯彻落实当事人主义诉讼模式。商品经济的建立和繁荣必然要求与之配套的当事人主义民事诉讼体制或模式,这就要求真正将当事人作为程序的主人翁。当事人有权确定诉讼标的,并提供法官做出裁判的事实根据。虽然当事人主义语境下的法官职权受到了限制,但这也同时意味着法官的负担得到了极大程度的减轻。法官只审理当事人确定的实体审理对象,而对当事人并未主张的权利义务不做审理。法官原则上只在当事人提出的事实和证据范围内判定权利存在与否,而不对所有生活事实承担完全的查明责任。当事人主义本就是法官权责清单的立足点和落脚点。

第三,坚持民事判决既判力相对性原则。当事人主义诉讼模式为法官和当事人清晰划定了权责清单。法官对诉讼要件和其他涉及社会公共利益的事项负担案件事实查明职责,当事人对诉讼标的和案件事实负责。在此基础上,法官作出的裁判原则上只对本案当事人之间的诉讼标的产生约束力。这既是当事人主义的自然结果,也是落实法官责任制的重要保障,即只能以本案诉讼资料和证据资料为标准评判法官是否错判,而不能采取事后诸葛亮的方式。同样,既判力相对性还要求原则上删去民事生效裁判的事实预决效力,坚持法官在事实认定和证据证明上的有限责任,这也同样是解决当事人“证明难”的根本举措。

权责清单的划定是贯彻落实法官责任制的必要前提,但这必须遵循司法规律并体现当事人主义的根本要求。贯彻当事人主义的民事诉讼配套制度是司法责任制改革的内因。相比社会环境和司法体制的完善,民事诉讼当事人主义改革更具决定性,其也必然是在我国真正贯彻落实法官责任制的关键下一步。

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